Peut-on se passer d’un gouvernement ?

Bonsoir à toutes et à tous et bienvenue dans le temps du débat d'été. Ce soir, peut-on se passer d'un gouvernement ? Cela fait plus d'un mois désormais que Gabriel Attal a présenté la démission de son gouvernement à Emmanuel Macron. Et alors que le président avait donné rendez-vous mi-août pour la nomination d'un premier ministre, le maître des horloges joue la montre. Après plusieurs semaines de silence, le chef de l'État a annoncé vendredi dernier qu'il réunirait les présidents des groupes parlementaires et les chefs de partis représentés au Parlement le 23 août prochain pour enclencher une semaine de consultation qui elle-même devrait aboutir à la formation d'un gouvernement.

Une nouvelle dilatation du temps coupable pour l'opposition qui perçoit dans cette absence de nomination l'illustration du blocage politique voire du déni de démocratie en cours. La France insoumise parlant même de coups de force institutionnels contre la démocratie. Il faut dire que la situation est inédite. Jamais la Ve République n'a été dépourvue de gouvernement pendant une si longue période. Jamais non plus donc. Un gouvernement démissionnaire chargé de l'expédition des affaires courantes, cette expression, n'a dû rester si longtemps aux affaires. Mais quelles affaires justement ?

Depuis le 16 juillet dernier, des multiples nominations et décrets mettent en relief le flou qui entoure la notion et les limites de ces affaires courantes. Et à l'approche de la rentrée, de nouvelles échéances arrivent à terme, notamment le projet du budget 2025 qui concentre toutes les attentions publiques et politiques. Alors que prévoit la constitution sur les prérogatives d'un gouvernement des affaires courantes ? L'administration peut-elle faire tourner la boutique, faire tourner la France ? La crise du pouvoir est-elle soluble dans notre configuration parlementaire ?

Affronter les échéances à venir, avec quels risques pour la continuité des services publics peut-on se passer d'un gouvernement ? C'est le sujet du temps du débat de ce soir. Et avec nous pour en parler, trois invités. Benjamin Morel, bonsoir. Bonsoir. Vous êtes constitutionnaliste, docteur en sciences politiques, maître de conférences en droit public à Paris-Panthéon-Assas. Vous êtes spécialiste des institutions politiques et du Parlement. Vous avez publié récemment Le Parlement, Temple de la République de 1789 à nos jours. C'était aux éditions passées composées. Cette année, autre publication rompre avec la monocratie. Cinq ans de propositions pour changer nos institutions.

Cette fois-ci, aux éditions Bordelot, toujours en 2024. Alexandre Siné se trouve juste à vos côtés. Bonsoir. Bonsoir. Vous êtes inspecteur des finances, docteur en sciences politiques, spécialiste des questions budgétaires. Vous avez publié de nombreux travaux universitaires sur ces questions budgétaires et notamment gouvernés par les finances publiques. C'était avec Philippe Béz au presse de Sciences Po. Également avec nous, mais à distance, Francesco Natoli. Bonsoir. Bonsoir. Vous êtes juriste auprès du parquet de Paris, spécialiste en droit constitutionnel comparé des systèmes français et italiens. Vous avez fait justement votre doctorat à l'Université de Nanterre.

Votre thèse va nous intéresser particulièrement au cours de cette émission puisqu'elle portait sur la pratique constitutionnelle en temps de crise, études comparées, France, Italie, Espagne. Vous l'aviez soutenue en 2021. Voilà pour le riche programme du temps du débat de ce soir. N'hésitez pas à commenter l'émission sur les réseaux, sur notre page internet. Nous sommes ensemble en direct jusqu'à 19h.

C'est la logique même des affaires courantes de faire en sorte que nous puissions continuer à agir quand il y a des crises. Là, vous avez des maladies animales qui nécessitent d'agir en urgence. Je ne vais pas dire qu'on attend d'avoir un Premier ministre ou un gouvernement pour décider de faire de la vaccination parce que les agriculteurs qui nous écoutent diraient c'est quand même un drôle de pays. Moi, je vais vous dire ce qu'est scandaleux. C'est qu'il y a un budget qui est en train de se préparer par un gouvernement démissionnaire qui n'a plus aucun compte à rendre, ni à l'Assemblée nationale, ni aux Français, qui n'a plus de légitimité.

Un gouvernement qui n'est plus sous contrôle parlementaire. C'est sans précédent dans un régime parlementaire et démocratique. Il est en train de préparer un budget d'austérité, on le sait maintenant, avec des économies de 25 milliards d'euros. Dans tous les cas, la France est dans un état de paralysie parce que quel que soit le Premier ministre qui sera nommé, il sera dans tous les cas bloqué. Moi, je ne crois pas à une grande coalition qui pourrait aller du PS au Républicain. Cette coalition ne tiendra pas parce qu'ils ont des objectifs différents et donc la France risque d'être bloquée. Les Français ont aussi massivement tourné le doigt à l'extrême droite lors du second tour.

Ils ont répondu à l'appel de barrages républicains. Il faut tenir compte de ça. Or là, l'immobilisme dans lequel on se situe crée de la défiance envers nos institutions et c'est extrêmement dramatique. C'est ça dont je souhaite qu'on sorte aujourd'hui.

Voilà dans l'ordre les voix de Marc Fénaud, ministre démissionnaire de l'agriculture, d'Aurélie Trouvé, députée LFI, Nouveau Front Populaire de Seine-Saint-Denis, de la vice-présidente du Rassemblement National et députée de Gironde, Edwige Diaz, et de Lucie Castex, candidate au poste de première ministre du Nouveau Front Populaire. Benjamin Morel, est-ce que nous sommes dans une faille juridique et temporelle avec cette prolongation indécise de ce gouvernement des affaires courantes ?

Alors oui et non. C'est-à-dire qu'est-ce qu'il y a une faille juridique ? Probablement, j'y reviendrai tout à l'heure. Néanmoins, là, on est dans une situation qui est en effet inédite. Vous l'avez dit, sous la Ve République, le record jusqu'à présent d'un gouvernement qui expédiait les affaires courantes sous la Ve République, c'était neuf jours. En revanche, sous les républiques précédentes, on a pu aller jusqu'à un mois et demi. Tout bêtement, parce que quand vous n'avez pas de coalition, vous n'avez pas de coalition. Actuellement, vous nommez Lucie Castex à Matignon, ça dure 48 heures tout bêtement parce que les macronistes, LR et le RN ont dit qu'ils voteraient une motion de censure.

Mais vous nommez Xavier Bertrand ou Michel Barnier, quelqu'un qui incarnerait cette alliance qui pour l'instant n'existe pas entre eux, les macronistes et la droite, ça ne dure pas bien plus longtemps. Le Nouveau Front Populaire déposerait une motion de censure. Soit Marine Le Pen la voterait, ce qui a été le cas des motions de censure venant de la gauche votée par le Rassemblement National lors de la précédente législature, auquel cas la durée de vie d'un Xavier Bertrand à Matignon ou d'un Bernard Cazeneuve serait de 48 heures, soit le RN ne vote pas cette motion de censure, auquel cas le gouvernement tiendrait grâce au soutien du RN, ce qui évidemment serait un peu paradoxal.

Est-ce que c'est vrai, comme l'indiquait la députée LFI Aurélie Trouvé dans l'extrait que nous venons d'entendre, que le Parlement n'a pas de moyens de contrôle sur le gouvernement des missionnaires ?

Alors oui, parce qu'en fait, quel est l'effet d'une motion de censure ? L'effet d'une motion de censure, c'est de forcer votre gouvernement à démissionner. Faire démissionner un gouvernement qui a déjà démissionné, par définition, ça ne sert à rien.

Donc vous ne fuez pas à un mort-vivant. Donc ce n'est pas exactement la même chose, parce que du coup, un gouvernement démissionnaire de Gabriel Attal n'est pas forcément un gouvernement démissionnaire de, vous les avez cités, de Lucie Castet, ou des noms qu'on a entendus de Bernard Cazeneuve, etc. C'est-à-dire que finalement, ces gouvernements démissionnaires n'auraient pas les mêmes ministres démissionnaires, et donc pas la même tonalité.

Ils n'auraient pas les mêmes ministres démissionnaires, mais ils seraient tout de même démissionnaires. C'est-à-dire, on reviendra peut-être tout à l'heure sur qu'est-ce que c'est les affaires courantes, quelles sont les marges de manœuvre, mais leurs marges de manœuvre seraient les mêmes. Et donc ce faisant, entre un gouvernement démissionnaire qui a préparé les JO et un gouvernement démissionnaire qui ne les a pas préparés, on avait le choix, entre guillemets, jusqu'à présent, entre deux gouvernements démissionnaires. Le problème aujourd'hui n'est pas tant le nom du Premier ministre que la coalition qui est introuvable.

Pour finir de répondre à votre question tout de même, là, ça dure deux mois. Très bien. Bon, on a pu connaître ça sous des républiques précédentes ou à l'étranger. Le problème, c'est que, et on reviendra sans doute sur les prérogatives du gouvernement démissionnaire, mais plus ce gouvernement dure dans le temps, plus ces prérogatives augmentent. Parce que tout bêtement, il y a un intérêt national, il y a une urgence à expédier un certain nombre d'affaires qui, si jamais ça dure trois jours, peuvent être conduites à être reportées à un gouvernement suivant.

C'est Marc Fénault que nous venons d'entendre qui disait qu'il faut bien répondre aux crises et donc à ces urgences. Ce que vous dites, c'est que le paradoxe, c'est que la définition de l'urgence change avec le temps et que plus le temps passe, plus des affaires deviennent urgentes, ou en tout cas, il est de plus en plus urgente de les traiter.

On va revenir sur la question du budget tout à l'heure, mais il n'y a pas plus politique qu'un budget. Un budget, c'est fondamentalement politique. Pourtant, est-ce qu'on peut faire passer un budget par un gouvernement démissionnaire ? Peut-être, on n'en sait rien. En tout cas, on n'a pas de jurisprudence. Donc, vous voyez que là-dessus, on a un gouvernement qui, plus le temps passe, plus il voit ses prérogatives s'étendre. Et de l'autre côté, vous n'avez pas possibilité de le censurer.

Donc oui, là, en effet, on a une phase juridique parce qu'il n'y a aucun moyen de forcer un président de la République à nommer quelqu'un, quand bien même on ne soit pas dans une situation de blocage comme c'est aujourd'hui le cas.

Donc, théoriquement, un gouvernement démissionnaire pourrait être démissionnaire ad vitam aeternam. Alexandre Siné ?

Dans la gestion du calendrier, il y a la gestion des urgences, bien évidemment, mais il y a aussi la gestion de l'agenda institutionnel. Il y a des délais qui s'imposent à tous. Et en premier lieu, déposer un projet de budget pour assurer le financement des politiques publiques. Et de ce point de vue-là, la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances est assez claire. Le gouvernement doit déposer sur le bureau des assemblées un projet de loi de finances pour le 1er mardi d'octobre.

Alors, quand on réunit les chefs de parti et le gouvernement le 23 août et puis, dans le meilleur des cas, on aura un gouvernement dans la semaine qui suit, on est un peu en impossibilité de faire bouger les grandes hypothèses. Pourquoi ? Parce que si on prend la séquence qui vient, en fait, elle est déjà à moitié écrite. C'est-à-dire que dépôt du projet de loi de finances sur le bureau des assemblées le 1er mardi d'octobre, c'est le 1er octobre. Il faut le présenter et l'adopter en Conseil des ministres la semaine d'avant, par exemple, autour du mercredi 25 septembre.

Au préalable, il faut adresser les hypothèses des trajectoires financières à la Commission européenne aux alentours du 20 septembre. Il faut également consulter le Haut Conseil des finances publiques. Et puis, il ne suffit pas de juste présenter un petit texte avec quelques articles. Un projet de loi de finances, c'est une cathédrale de papier, c'est 5 000 pages.

Ce qui veut dire qu'au jour d'aujourd'hui, que ce soit à la direction du budget ou dans les directions financières des ministères, ils sont en train de saisir les hypothèses et les chiffres, ce qui est normal et naturel, dans les outils de gestion avant de donner le bon à tirer du projet de loi de finances quelque part vers la mi-septembre. Je rappelle,

Alexandre Siné, vous êtes inspecteur des finances et vous êtes spécialiste des questions budgétaires. On dit du budget que c'est la mère du politique, la mère des politiques. Je ne sais pas ce que vous pensez de cette formule, mais je rappelle que Gabriel Attal a envoyé la semaine dernière les lettres budgétaires dites de plafond au ministère qui constituent la base sur laquelle on travaille pour le projet de loi budgétaire. Est-ce que ce geste, il a été perçu comme un geste qui rétrécit une fois de plus les manœuvres du futur et hypothétique gouvernement à venir ? Est-ce qu'il est possible de constituer un budget neutre ? Alexandre Siné.

C'est une bonne question. Déjà, en termes de calendrier, on est plutôt en retard par rapport à une procédure ordinaire. Normalement, l'envoi des lettres au plafond au ministère, ça se fait plutôt vers la mi-juillet. Et puis après, on informe le Parlement de ces hypothèses. Là, ils ne pouvaient pas reculer d'autant. Mais c'est vrai qu'on est dans une situation un petit peu baroque où un gouvernement démissionnaire va faire les arbitrages du projet de loi de finances qui est fondamentalement un objet politique sur la base d'hypothèses qui ont été discutées dans le cadre des conférences budgétaires au printemps dernier, à un moment où la dissolution n'avait pas été décidée.

Mais le calendrier s'impose à tous et c'était nécessaire que le Premier ministre envoie ses lettres au plafond. Donc, le prochain gouvernement, quel qu'il soit, quand il va arriver, il n'aura pas d'autre hypothèse que, éventuellement, d'ajuster par éviction des mesures les plus symboliques d'ajuster le projet de budget. Mais, dans l'ensemble, il va devoir déposer quelque chose qui ressemble à ce qui est actuellement en cours de finalisation. Ce qui renvoie au fait que, s'il veut colorer politiquement à nouveau ce projet-là de finances qui est fondateur et fondamentalement politique, eh bien, il devrait le faire par amendement.

Et là, ça pose une question, c'est quelle majorité pourra adopter ces amendements ? Donc, en fait, moi, je n'ai pas tellement de crainte sur la capacité du futur locataire de Bercy à déposer un projet de loi de finances. En revanche, ça sera un projet de loi de finances qui ne traduira pas ses orientations politiques. La question, c'est comment celles-ci se traduiront. Et donc, là, ça pose une question, c'est est-ce qu'ils le font par amendement ? Après, est-ce que le budget est adopté ? Ou est-ce que c'est dans un autre texte, une autre loi de finances, un collectif budgétaire ou autre ? Alors, on le voit,

on rentre très vite dans des considérations qui peuvent sembler techniques, mais qui, en réalité, décident non seulement de combien d'argent on alloue à quel ministère et donc quel service public on favorise ou pas. Et donc, c'est la base de ce qui mène une politique. Francesco, Anatoly, je le rappelais en introduction, vous avez mené une thèse d'études comparées entre la France, l'Italie, l'Espagne. Est-ce qu'il y a une culture de la consultation qui diffère entre la France et ses deux voisins européens ?

C'est ça, c'est tout à fait le cas. En effet, disons, il y a deux façons d'envisager justement la question de l'absence de gouvernement. Donc, la première définition, c'est le cas de figure présent en France. Donc, la présence d'un gouvernement démissionnaire. Et puis, il y a une deuxième hypothèse qui est plus caractéristique du cas italien qui est représentée par l'instabilité gouvernementale. C'est-à-dire que, oui, on arrive à former un gouvernement, mais ce gouvernement a une durée trop courte pour pouvoir ensuite voter un budget et faire passer des réformes.

Alors, pour ce qui concerne le premier cas de figure, c'est-à-dire la présence d'un gouvernement démissionnaire qui se présente, qui se présente, dure dans le temps, dans le cas italien, il y a quelques cas de figure. Donc, le plus emblématique, à mon avis, est représenté par un cas de figure qui s'était présenté en 1992 du gouvernement Amato qui a été nommé après 82 jours justement de consultation. Et, comme vous l'avez justement évoqué, la phase des consultations est une phase centrale dans le processus de formation du gouvernement qui est gérée entièrement par le président de la République.

Le président de la République italienne qui, dans ce cas-là, est l'acteur principal des consultations. Et il y a dans ce cadre-là...

qui a une fonction plus limitée qu'en France, qui est une figure plus neutre de la vie politique en Italie.

Alors, exactement. C'est-à-dire qu'il ne faut pas croire que le président de la République est le notaire qui se limite à ratifier les décisions de l'exécutif ou du Parlement. En réalité, dans la pratique, il a énormément de pouvoir en matière de nomination du Premier ministre, en matière de nomination...

Pardonnez-moi, Francesco Natoli, est-ce que, par exemple, il y a un temps donné au président de la République en Italie ou en Espagne pour nommer un Premier ministre ?

Non, il n'y a pas d'autant donné dans les... Absolument pas. La seule différence, c'est que, je pense, il y a vraiment un souci de légitimité, c'est qu'en France, le président de la République, étant élu au suffrage universel direct, est perçu comme un acteur politique à tous les effets, alors que, quand on lit les textes, l'article 5 de la Constitution nous dit que ce serait plutôt un pouvoir d'arbitrage.

En Italie, le président de la République est à l'inverse élu par le Parlement en séance plénière avec des majorités qualifiées au 3-5ème et donc, déjà, cet élément-là, à mon avis, permet d'une certaine manière de percevoir le chef de l'État comme étant une figure plus neutre, qui n'appartient ni au pouvoir exécutif ni au pouvoir législatif, mais qui est une sorte de pouvoir régulateur, modérateur pour reprendre les formules anciennes des premiers constitutionnalistes libéraux comme Benjamin Constant, etc.

On parle souvent de l'exceptionnalisme du système français de ce point de vue-là, Benjamin Morel. Peut-être, on peut revenir à ce qu'on évoquait au début de l'émission, c'est-à-dire ces fameuses affaires courantes. Quel est le contour de ces affaires courantes ? Qu'est-ce que ça veut dire ? Et puis ensuite, Alexandre Siné ?

Les affaires courantes, en réalité, c'est quelque chose qui n'est pas fixé dans la Constitution. Ce n'est pas du tout évoqué, d'ailleurs, dans aucune loi ou loi organique. C'est quelque chose qui dépend essentiellement de la jurisprudence et notamment de la jurisprudence du Conseil d'État avec quelques arrêts importants qui notamment datent de la IVe République. Dans les affaires courantes, il y a deux aspects. Il y a un premier aspect qui est la continuité des politiques publiques. Des décisions politiques ont été prises et ensuite, ces décisions doivent être mises en application. Un gouvernement qui expédie les affaires courantes ne prend pas théoriquement de grandes décisions politiques.

Néanmoins, il peut prendre des actes qui viseraient à marquer la continuité de décisions qui sont déjà prises. Désolé de peut-être frustrer quelques enfants, mais ce n'est pas parce que demain, on n'a pas de gouvernement qu'il n'y aura pas de rentrée scolaire. Parce que la rentrée scolaire, c'est quelque chose qui est prévu et qui donc, ce faisant, rentre dans l'application de décisions politiques déjà prises. Ce n'est pas un gouvernement qui aurait décidé de faire la révolution ce jour-là en demandant aux enfants d'aller à l'école. L'autre aspect, c'est que mon gouvernement qui expédie les affaires courantes doit également pouvoir prendre des mesures d'urgence.

En d'autres termes, si jamais il y a un problème d'ordre public, il faut pouvoir y réagir et potentiellement y réagir peut impliquer de prendre des mesures réglementaires visant à maintenir l'ordre public, potentiellement de déclarer l'état d'urgence, ce qui peut impliquer de réunir un conseil des ministres, de déclarer par voie de décret cet état d'urgence et possiblement de le proroger. Au bout de 12 jours, j'ai besoin d'un projet de loi, donc je peux réunir le Parlement et je peux potentiellement faire passer un projet de loi. Ce n'est jamais arrivé sous la cinquième, mais c'est arrivé sous les républiques précédentes.

Alors, qui juge ce qui est affaires courantes ou pas ?

Alors, on peut aller très loin en réalité parce qu'encore une fois, on revient sur le budget tout à l'heure. Le budget, ce serait le conseil constitutionnel. On n'a pas de précédent, donc il faut être extrêmement prudent. Est-ce qu'un conseil constitutionnel qui aurait demain devant lui un budget qui a été proposé par un gouvernement expédiant les affaires courantes dirait le gouvernement qui a déposé ce texte est incompétent. Donc, à partir de là, je décide de censurer ce budget. La France n'a plus de budget et bon courage pour amuser-vous bien pour arriver à faire tourner le pays. Il est probable que non.

Donc, aujourd'hui, ce que juge le juge, donc en matière de décret essentiellement d'actes réglementaires, c'est le juge administratif et notamment le conseil d'État qui doit être saisi. C'est-à-dire que le conseil d'État n'est pas non plus saisi. Il ne peut pas s'auto-saisir sur... Il ne peut pas s'auto-saisir, il faut avoir intérêt à agir, etc. Bref, l'ensemble de ce qui est fait sous le sceau des affaires courantes ne fait pas forcément l'objet de contentieux. Donc, il peut y avoir des choses entre guillemets qui ne sont pas légales

Il y a des choses qui sont légales mais qui ne sont pas jugées légitimes. Là, par exemple, cet été, on a beaucoup commenté les décrets d'application de la loi immigration qui ont été publiés le 16 juillet, jour de démission du gouvernement. Alors, est-ce que ça entrait dans les affaires courantes d'un point de vue légal ? Oui, parce que c'était des décrets d'application d'une loi déjà votée. Pas forcément. Mais on en remettait en cause la légitimité.

Pas forcément, parce que votre loi, elle prescrit pour le général. Mais pour être réellement applicable, il faut quand même souvent que des décrets d'application impliquant des décisions à UCTT, notamment des décrets relatifs au dernier PLFSS concernant les EHPAD. Le gouvernement les a gardés dans son escarcelle parce qu'il n'était pas sûr justement que ça ne puisse pas tomber sous le coup du juge qui considérait que ça ne relève pas des affaires courantes. Donc vous voyez que c'est beaucoup plus fin que ça en réalité. Il n'y a pas la loi qui serait un problème et de l'autre côté les décrets qui ne le seraient pas. Donc, objectivement, il y a un gros flou juridique.

C'est jamais noir ou blanc, c'est gris. Et comme je l'évoquais tout à l'heure, plus le temps des affaires courantes durent. Plus des choses qui, a priori, n'en relevaient pas peuvent en relever. Nommer un préfet, c'est très politique. Si vos affaires courantes durent trois jours, nommer un préfet, a priori, ça ne tombe pas sous le coup des affaires courantes. Si vos affaires courantes durent trois mois, quatre mois, il faut bien un préfet. Et donc, est-ce que vraiment la nomination sera annulée par le juge ? Ce n'est pas si évident.

Donc vous voyez que on est face à quelque chose de relativement flou avec peu de recul juridique prudentiel, il faut bien l'admettre, et que donc, ce faisant, on a en effet un cadre qui est un cadre évolutif. Plus ça dure dans le temps, plus un gouvernement qui reste en place se rapproche des pouvoirs d'un gouvernement de plein exercice. Alexandre Siné ? Oui, pour assurer les affaires courantes, il faut aussi les financer. Benjamin Bray le disait, je ne veux pas inquiéter, les élèves, il y aura une rentrée scolaire et heureusement, ils toucheront leur bourse et les enseignants seront correctement rémunérés.

Si jamais on était dans une hypothèse de crise, mettons, nous, quelque part, au mois de novembre à décembre, une motion de censure est adoptée parce que le gouvernement a présenté un 49.3 pour essayer de faire passer son projet de budget. Le projet de budget n'est pas adopté, le gouvernement est renversé, on se retrouve quelque part à la mi-décembre sans budget et sans gouvernement.

C'est ça le principal risque de l'absence d'un gouvernement

selon vous, Alexandre Siné ? Aujourd'hui, déposer un budget me semble tout à fait possible. en revanche, quelle majorité pour adopter les amendements et pour faire adopter le budget ? C'est le principal risque. Et donc, on risque non seulement de ne pas avoir de majorité absolue, donc d'avoir une majorité, de ne pas avoir de majorité pour, mais ça, l'article 49.3 utilisé par Elisabeth Borne ces deux dernières années montre que ça marchait bien tant qu'il n'y avait pas de majorité contre. Là, le vrai risque, c'est qu'il y ait une majorité de contre qui conduise non seulement à ne pas faire passer le budget, mais également à renverser le gouvernement.

Alors, si on se retrouve dans cette situation-là, on est dans la difficulté d'une crise institutionnelle de nature politique avec une chambre qu'on peut qualifier d'ingouvernable et d'une majorité introuvable. Et là, la Constitution ou la loi relative, la loi organique relative aux lois de finances prévoit un certain nombre de dispositions pour assurer la continuité des affaires courantes et le financement des services publics. Ça renvoie à des situations qu'on a bien connues sous la Troisième République qui étaient les douzièmes provisoires. À l'époque, on avait le Parlement qui se servait de l'absence de vote du budget pour faire pression et faire tomber les gouvernements.

Et donc, la moitié du temps, entre 1880 et 1914, le budget n'était pas adopté au 1er janvier. Et donc, ce qui se passait, c'était que le gouvernement, par décret, ouvrait un douzième pour, mois par mois, des crédits adoptés l'année précédente. Alors, depuis, la Constitution et l'organisation de nos finances publiques ont un peu changé.

Donc, aujourd'hui, si jamais on n'avait pas de budget, il faudrait adopter, donc c'est l'article 45 de notre Constitution financière, une loi spéciale qui redonnerait l'autorisation de prélever l'impôt, qui autoriserait les emprunts sur les marchés financiers pour financer la dette et puis qui autoriserait à ouvrir par décret, décret du Premier ministre et non pas des ordonnances, le financement des services publics. Donc, ça serait à peu près ça, assurer la continuité des affaires courantes au niveau financier. Donc, finalement,

ça ne mettrait pas en péril la continuité du service public, Francesco, Natoli ?

Oui, tout à fait. Alors là, il y a un point de vue de droit comparé qui est très intéressant, c'est-à-dire qu'effectivement, je m'inscris totalement dans l'idée selon laquelle plus ce temps d'absence de gouvernement tend à s'inscrire dans la durée et plus la notion d'affaires courantes tend à s'élargir et augmenter. Il y a aussi un autre point qui est très intéressant à soulever, c'est qui décide finalement de ceux qui relèvent et de ceux qui ne relèvent pas des affaires courantes. Et dans l'Italie, par exemple, durant la pandémie, donc la crise du Covid-19, cette notion d'affaires courantes a été largement abordée dans des circulaires du gouvernement italien.

Donc, des circulaires que je rappelle, ce sont des actes intérieurs à l'administration qui n'ont pas, donc moins selon le droit italien, une valeur réglementaire et qui pourtant tendent à élargir dans la pratique cette notion d'affaires courantes. et plus le temps passe, effectivement, plus les urgences augmentent et plus cette notion d'affaires courantes tend à prendre donc une dimension politique si ce n'est pas littéralement discrétionnaire. Benjamin Morel ?

Oui, et c'est ça le problème si vous voulez, c'est-à-dire que on a eu trois grandes, il y a trois grandes idées à comprendre, c'est-à-dire que celle qui a été évoquée tout à l'heure, plus le temps passe, plus mon gouvernement gérant les affaires courantes se rapproche d'un gouvernement de plein exercice. Deuxième élément, on en a beaucoup débattu avec l'article 23 de la Constitution, j'ai des ministres qui peuvent également siéger comme députés, ce qui induit une forme de confusion des pouvoirs, à ma connaissance...

Il y a fait débat lors de l'élection de la présidente de l'Assemblée nationale.

Exactement, mais au-delà de ça, c'est-à-dire que des ministres qui votent pour une présidence de l'Assemblée nationale, ce n'est pas la première fois que ça arrive. Ça arrivait en 81, je crois, et en 88. Mais là, le fait que ça dure longtemps

est un problème. Est-ce que le Parlement peut fonctionner sans gouvernement ? Qu'est-ce que peut faire le Parlement sans gouvernement ?

Le Parlement peut voter des lois et un gouvernement des missionnaires, théoriquement soumis à l'urgence, peut déposer des projets de loi. Donc, il peut fonctionner le Parlement. Mais quand même, c'est la première fois depuis la Convention qu'on a actuellement un président de commission qui est également ministre. Donc, vous comprenez que là, on a une forme de confusion des pouvoirs. Donc, premier problème, accroissement des pouvoirs. Deuxième problème, confusion des pouvoirs. Et troisième élément, mon gouvernement, il a un brevet d'immunité. Puisqu'on l'a dit, il ne peut pas démissionner.

On ne peut pas le dissoudre une deuxième fois.

On ne peut pas le renverser étant donné qu'il est déjà démissionnaire. Donc, j'ai un gouvernement qui se rapproche de plus en plus d'un gouvernement plein exercice et donc, sur lequel je ne peux assurer aucun contrôle

en tant que parlementaire. C'est là que se trouve pour vous le risque d'une démocratie.

Admettons qu'un président, je ne dis pas que c'est ce qui est en train de se passer. Emmanuel Macron va probablement nommer un premier ministre dans les prochaines semaines, voire dans les prochains jours.

Vous n'êtes pas en train de dire que c'est une stratégie politique.

Là, on est dans, je dirais, l'in abstracto. Admettons qu'un président dise demain, écoutez, moi, je veux me passer du contrôle des parlementaires sur mon gouvernement. Je nomme un gouvernement et si les parlementaires veulent le renverser, eh bien, qu'ils y aillent, il restera pendant cinq ans. Ce que montre aujourd'hui le droit, c'est qu'on n'a pas vraiment de moyens de le contraindre à proposer un premier ministre et à nommer un gouvernement. Et ça, évidemment, c'est un problème. C'est-à-dire que là, on voit que malgré tout, il y a une faille et que cette faille-là, elle mériterait peut-être d'être comblée. Il faut être très clair.

Quel est le point commun entre le Parti Socialiste, le Parti Communiste et l'ALR ? De manière programmatique. Il n'y en a aucun. France Culture. Le temps du débat. On s'est affronté, notamment à travers des réformes de structure qu'avait voulu le président de la République. La réforme des retraites, le projet de loi immigration, l'assurance chômage. On a vu véritablement qu'il y a eu une rupture idéologique. Je pense qu'il faut respecter cette rupture idéologique par rapport au sensé. En fait, la seule solution pour Emmanuel Macron sur un an, c'est un gouvernement technique pour expédier les affaires courantes avant de prononcer une nouvelle dissolution pour clarifier la situation.

Mathéo Caranta.

Voilà, 18h42 sur France Culture. Nous sommes ensemble jusqu'à 19h avec une question. Ce soir, peut-on se passer d'un gouvernement en compagnie de Benjamin Morel, constitutionnaliste, docteur en sciences politiques, maître de conférences en droit public à Paris, Panthéon, Assas, Alexandre Siné, inspecteur des finances, spécialiste des questions budgétaires et Francesco Natoli, juriste auprès du parquet de Paris et spécialiste en droit constitutionnel comparé des systèmes français et italiens. Alors, peut-on se passer d'un gouvernement ? C'est la question du jour et je vous la pose, selon vous, Alexandre Siné.

On peut administrer les affaires courantes mais il y a un certain nombre de réformes ou de décisions qu'il faut engager. On n'est pas un isolat. On est dans un contexte économique et financier qui est assez critique.

Vous connaissez bien les arcanes des administrations et des ministères. Est-ce que dans le cas d'un gouvernement d'affaires courantes, est-ce que les prérogatives de l'administration et des hauts fonctionnaires est élargie ?

Déjà, au niveau politique, on a des engagements. La France est soumis à une procédure de déficit excessif. Elle doit rendre un certain nombre de comptes à la Commission européenne. Elle doit présenter un programme national de réforme qui comprend la contestée réforme des retraites. Et puis, par ailleurs, on a un projet de budget qui va devoir amorcer le retour vers les 3% de déficit à horizon 2027 pour arriver à cela. Les choix sont fondamentalement politiques. Est-ce qu'on majeure les recettes ? Lesquelles ? Où est-ce qu'on fait des économies ? Lesquelles ? Et ça, c'est des décisions qui ne peuvent pas relever des seuls hauts fonctionnaires.

Ce sont des décisions fondamentalement politiques. Je vous pose la même question, Francesco Natoli.

Est-ce qu'on peut se passer d'un gouvernement ?

Non.

Alors, en soi, non, on ne peut pas se passer d'un gouvernement. En tout cas, il y a une notion qui a été abordée et qui est très intéressante qui est celle des gouvernements techniques. évoquées, mais jamais définies.

Oui, alors, on vient d'entendre, je précise pour les auditrices et auditeurs, Stéphane Le Rudillier, sénateur Les Républicains des Bouches-du-Rhône, qui dit que pour lui, la seule solution, c'est un gouvernement technique en attendant une nouvelle dissolution. Je vous en prie, Francesco Natoli.

Et cette notion de gouvernement technique, cette solution, a été très proposée, souvent proposée en Italie. Donc, je pense, le plus connu, c'est le gouvernement Monti qui avait été formé par le président de la République à la suite de la crise des subprimes. C'est justement pour éviter un excès de déficit public.

Celui de Mario Draghi pour gérer le pacte financier après la crise de Covid-19.

Alors, oui, ça, ça a été par la suite. Donc, le tout premier a été le gouvernement Dynes et ensuite le gouvernement Monti dans les années cuisives de 2010-2011. Et puis, le gouvernement Draghi, justement, que vous venez d'évoquer. Donc, tout simplement, ce sont des... Quand on parle de gouvernement technique, ce sont des personnalités qui ne sont pas issues de la vie politique et qui sont généralement des experts dans des matières d'ordre le plus souvent économique, comptable et technique et qui sont...

Donc, ce gouvernement sont formés, justement, pour résoudre une problématique spécifique qui peut être liée, justement, à l'adoption du budget, à la gestion des finances, donc à des thématiques plus larges qui ont une forte dimension technique mais qui, en même temps, ont aussi une dimension politique très forte. Et c'est pour cela qu'en Italie, on parle souvent de gouvernement du président pour dire que ce sont des personnalités qui sont librement choisies par le chef de l'État. Il n'en demeure pas moins que le Parlement reste néanmoins en possession de ses prérogatives.

C'est-à-dire qu'à partir du moment où un gouvernement technique ne bénéficie plus de la confiance des assemblées, rien n'empêche au Parlement de voter une motion de censure.

Benjamin Morel, vous êtes d'accord, un gouvernement technique est avant tout politique. ça n'existe pas un gouvernement technique ?

Si, c'est-à-dire qu'un gouvernement technique, comme ça a bien été expliqué, c'est un gouvernement dans lequel vous n'avez pas de politique actif. Et ça, c'est important parce qu'admettons que vous soyez le parti socialiste ou LR et que demain, on a une forme de grande coalition qui va de LV à LR. C'est la seule option à peu près crédible actuellement sauf à ce qu'il y ait une alliance entre les macronistes et les insoumis. Donc, si jamais vous êtes socialiste, Jean-Luc Mélenchon va vous dire mais attendez, vous gouvernez avec la droite. Et donc, si vous participez au gouvernement, c'est très lourd politiquement.

Vous allez payer ça très très cher dans les urnes, a priori, idem si vous êtes LR. Si jamais vous avez un gouvernement composé de macronistes et de LR et que vous êtes socialiste et que vous ne le censurez pas, on va vous dire mais attendez, ce gouvernement, il survit grâce à vous. C'est compliqué. C'est lourd à porter politiquement. L'avantage d'un gouvernement technique, c'est que ça permet aux partis de perdre moins de plumes. Je n'aime pas ce gouvernement. Ce gouvernement est infâme, il a été nommé par le président, etc. Le budget, il est horrible. Il va passer par 49 à l'ina 3 mais je décide de ne pas renverser ce gouvernement parce que je suis responsable.

Parce que c'est ça ou le chaos. Ce n'est pas le soutien politique à une orientation, au président, à tel ou tel courant politique mais c'est ça ou le chaos et donc, au nom de l'intérêt général, j'avale mon chapeau, c'est plus facile à porter électoralement. L'avantage du gouvernement technique, c'est que ça réduit le coût politique pour les acteurs politiques. Actuellement, la seule coalition qui tiendrait irait des verts à LR. Est-ce que vous voyez un atome crochet entre les verts et LR sur les grands sujets budgétaires, idéologiques, sociétaux ? C'est très compliqué.

Vous êtes en accord avec ce que présentait Stéphane Lerudit, le sénateur des Républicains. Je vous ai là tous les deux devant moi, Alexandre Siné et Benjamin Morel. Est-ce que vous êtes des techniciens d'une certaine manière ? Vous êtes constitutionnaliste Benjamin Morel ? Vous êtes spécialiste du budget, inspecteur des finances. Est-ce que vous accepteriez de faire partie d'un gouvernement technique Alexandre Siné ?

Je crois que c'est une illusion d'avoir un gouvernement technique. Fondamentalement, le gouvernement va devoir faire de la politique pour se trouver une majorité à l'Assemblée nationale et donc essayer premièrement d'éviter la majorité des contres et de se faire renverser. Pour ça, il va devoir gagner un peu de temps, trouver des compromis. Mais trouver des compromis, ça demande du temps et des moyens. Des moyens, comme je l'ai dit, on n'en a pas beaucoup et donc il va falloir du temps. Et en gros, la gestion du temps, c'était fondamentalement la caractéristique du politique chez Platon. On peut dire ça sur France Culture. Mais la question, c'est l'espérance de vie du gouvernement.

Est-ce qu'il vise un an ? Est-ce qu'il vise six mois ? Est-ce qu'il vise 2027 ? Et en fait, la plupart des acteurs politiques, en fait, décident de leur positionnement du moment en fonction du coup d'après. Et donc la question, elle est fondamentalement politique à ce moment-là de notre actualité. Benjamin Morel. Oui, il faut peut-être faire le deuil de l'idée qu'il y aurait un gouvernement pendant toute une législature. C'est-à-dire qu'on peut, on l'a dit tout à l'heure...

Vous pensez que l'horizon d'une dissolution dans un an, en fait, est quelque chose de « raisonnable » vu le blocage institutionnel dans lequel nous nous trouvons, en attendant de trouver la solution juridique, une nouvelle doctrine qui permettrait de remplir ce flou dont vous nous parliez juste avant la virgule.

Quel est notre problème aujourd'hui ? Notre problème, ce n'est pas le nom du Premier ministre. C'est-à-dire que quand tout le monde se focalise sur un nom, le problème, c'est qu'il n'y a pas de coalition possible. Le NFP est cohésif, ça ne fait que 190 députés. Du côté du centre plus LR, encore une fois, ça ne fait que 210 députés, ce n'est pas suffisant. Donc notre problème, actuellement, c'est qu'il n'y a pas de coalition possible. Si on veut faire un parallèle historique, le parallèle avec la fin de la Quatrième République est intéressant. Quel est le problème parlementaire rationalisé ?

Le problème, c'est que vous avez 30% de communistes, on ne peut pas s'allier avec eux à partir de 1947 pour cause de guerre froide. Vous avez 15% de gaullistes, on ne peut pas non plus s'allier avec eux parce que De Gaulle ne veut pas et que qui plus est, ils sont contre le régime. Et donc, vous gouvernez sur environ un tiers de votre assemblée avec une SFIO qui, à l'époque, n'a pas renoncé à terme à la nationalisation des moyens de production et une droite dite modérée qui est en fait catholique conservatrice. Arriver à faire des coalitions de la Carpe et du Lapin au sein de la 4ème République, c'est très compliqué. C'est exactement notre situation actuelle.

On ne peut pas gouverner avec l'AFI, compliqué, on ne peut pas gouverner avec l'ERN, compliqué également, ce qui fait que vous avez un champ des partis de gouvernement qui est trop limité. Vous faites une dissolution dans un an. Est-ce que cette configuration politique aura vraiment changé ? Ce n'est pas clair, ce n'est pas évident. Et donc, tant que vous n'avez pas réglé ce problème politique, les problèmes institutionnels continueront à se poser aujourd'hui comme ils se posaient sous la 4ème République.

Francesco Anatoly, cette comparaison avec le crépuscule de la 4ème République, qu'en pensez-vous ? Est-ce que vous pensez qu'on est avant tout dans une crise de régime qui touche à sa fin ?

Alors, crise de régime qui touche à sa fin, c'est une formule qui est souvent évoquée, mais finalement, je pense que la 5ème République a toujours réussi à rebondir, à se reconstituer par des révisions constitutionnelles, peut-être petites, microscopiques, mais quand même significatives. Donc, sur ce point-là, je n'ai pas vraiment de réponse. En revanche, je pense qu'il ne faut pas simuler ou imiter des solutions qui ont été peut-être efficaces dans des pays étrangers, mais qui ne le seraient pas nécessairement en France. Nous avons évoqué, par exemple, la possibilité de nommer provisoirement un gouvernement technique en France, même pour la durée d'un an.

Mais est-ce qu'il s'agirait vraiment d'une personnalité qui serait dépourvue, au moins, d'une image, d'une connotation politique ? Parce que si l'on considère que le Premier ministre en France est nommé par le chef de l'État, par le président de la République, qui est à son tour, comme je le disais, élu au suffrage universel direct et qui est lié à un parti politique, moi, je vois mal comment un éventuel Premier ministre pourrait se définir technique tant qu'il a été choisi par un chef de l'État qui, lui, au contraire, appartient à un parti politique et dont le parti est représenté au Parlement, même si avec une majorité relative.

Vous nous disiez, Francesco Anatoli, qu'il faut parlementariser la crise. Qu'est-ce que ça veut dire ?

Parlementariser la crise, c'est-à-dire qu'effectivement, la stratégie qui a été choisie actuellement de favoriser une phase de consultation et donc de débat entre le président de la République et les différents représentants des forces parlementaires est un passage, à mon avis, obligé. On ne peut pas penser de manière abstraite à des coalitions politiques qui pourraient se former et fonctionner sur la base de prévisions plus ou moins des calculs plus ou moins abstraits et il n'est nécessaire de partir par une dimension empirique. Et ce qui se fait, par exemple, en Italie, qui est un exemple intéressant, c'est la solution du mandat exploratif.

C'est-à-dire que le président de la République va choisir une personnalité qui, à son avis, personnalité politique, est en mesure de former un gouvernement, même de coalition, éventuellement, en choisissant, par exemple, des personnalités ici de différents partis politiques mais qui ont des affinités d'une certaine manière, des vues de programme qui sont plus ou moins similaires et qui, finalement, pourraient mener à un gouvernement où l'on pourrait trouver un pacte de législature.

On a pu voir en Italie des gouvernements de coalition assez surprenants, par exemple, des alliances de la Ligue du Nord avec les Cinque Stelle et une partie de ce qu'il restait du Parti démocrate. Alexandre, s'il y a une autre proposition est celle de créer des censures constructives. C'était le politologue Mathieu Dupas qui proposait ça ce matin dans Le Monde. C'est un dispositif qui existe en Espagne, c'est-à-dire, si vous posez une motion de censure contre un gouvernement, c'est parce que vous êtes capable de proposer un autre Premier ministre.

Est-ce que vous pensez que c'est une solution, par exemple, qui permettrait de sortir du blocage parlementaire et de recentrer, disons, de rééquilibrer le pouvoir entre le Parlement et l'exécutif ?

Je rejoins ce que disait Benjamin Morel tout à l'heure. Le sujet, ce n'est pas le nom du Premier ministre, c'est la coalition et la majorité pour adopter un programme de gouvernement. Vous pouvez renverser un gouvernement, je prenais l'hypothèse tout à l'heure d'un projet de budget qui serait très politique, qui ne réussirait pas à rassembler une majorité favorable. On déposera un 49.3, on adopterait, enfin, il y aurait une motion de censure de la part des oppositions et il y aurait une majorité de contre qui renverserait le gouvernement. Qu'est-ce qu'il faudrait faire immédiatement ?

Renommer un Premier ministre, donc changer de nom, bon, mais surtout, retrouver enfin une majorité et un projet de budget. Et donc la question, c'est plutôt le contenu qui permet d'éviter, non pas d'avoir une majorité absolue, parce que ça, on arrive à faire fonctionner l'État avec une majorité relative, que ce soit côté exécutif ou côté parlementaire, mais d'éviter cette majorité des contres. Et c'est bien ça le problème. Alors c'est cette dernière question que je vous offre

rapidement Benjamin Morel, est-ce qu'une autre solution potentielle à cette crise de régime, ce serait la démission du président de la République qui provoquerait une nouvelle élection à un nouveau président qui aura lui-même la possibilité de dissoudre, voilà, on est en pleine politique fiction.

Alors théoriquement, il ne pourrait pas dissoudre avant un an, c'est-à-dire que l'article 12 est relativement clair en matière de dissolution, alors il n'y a pas de contrôle du décret de dissolution, donc on pourrait penser que malgré tout, il pourrait passer outre, mais malgré tout, ce n'est pas la solution c'est-à-dire que le problème c'est qu'il n'y a pas de coalition, le problème ce n'est pas qui est à l'Elysée, le problème aujourd'hui c'est une situation politique qui, Naguère fut bipolaire avec des partis disciplinés et des forces moins polarisées qui aujourd'hui ne l'est plus.

Donc la question n'est pas encore une fois une question de nom, la question c'est une question de vie politique. Et là si on voulait...

Donc quelle solution est-ce que vous entrevoyez dans cette...

L'une des différences avec l'Italie ou avec l'Allemagne c'est peut-être le mode de scrutin. On est l'un des seuls Prenez la gauche. La gauche part désunie en 2017. Elle fait un score en voix plutôt satisfaisant mais en termes de siège il est piteux. Elle fait moins de voix en 2022. Elle a quatre fois plus de députés. Pourquoi ? Parce qu'elle part unie. Et donc dans le mode de scrutin majoritaire vous êtes prisonnier d'un système d'alliance. En d'autres termes vous ne pouvez pas faire comme en Italie de retournement d'alliance parce que vous découvrez que vous n'avez pas la majorité.

Donc là en effet l'une des différences avec les régimes parlementaires étrangers et ça touche également à la présidentialisation c'est le mode de scrutin. Si on veut faire quelque chose pour donner de la liberté aux acteurs politiques et permettre de construire des coalitions demain ce n'est pas une affaire de culture politique c'est peut-être une affaire de mode de scrutin. Alexandre Siney en un mot. Au niveau politique je pense qu'il faut essayer de gagner un peu de temps le temps de négocier construire une coalition donc un projet de budget neutre et plutôt technique et puis essayer d'introduire autour d'un contenu de politique publique soutenu par une coalition au premier semestre 2025.

Merci beaucoup merci Benjamin Morel constitutionnaliste docteur en sciences politiques maître de conférences en droit public à Paris Panthéon Assas je rappelle vos dernières parutions le parlement temple de la république de 1789 à nos jours aux éditions passées composées et rompent avec la monocratie 50 propositions pour changer nos institutions aux éditions du bord de l'eau merci également à vous Alexandre Siney inspecteur des finances docteur en sciences politiques et puis je rappelle l'ouvrage que vous aviez co-dirigé il y a quelques années aux presses de Sciences Po gouvernée par les finances publiques et enfin merci à vous Francesco Natoli docteur en droit public à l'université de Paris Nanterre juriste auprès du parquet de Paris voilà c'est la fin de cette émission qui a été préparée brillamment par Joséphine Reinhardt à la programmation Diane Devancet merci à toute l'équipe Théa Corlaire Margot Bouillet Zoévé Rire au Glou à la réalisation cette semaine Luc Jean-Rénaud et à la prise de son ce soir Etienne Collin quant à nous on se retrouve demain pour un autre temps du débat qui sera consacré à l'hôpital public bonne soirée à toutes et à tous sur France Culture