« Une loi, si belle soit-elle, ne sert strictement à rien sans ses textes d’application »

Donc mesdames, messieurs, bienvenue pour ce débat sur le bilan annuel de l'application des lois. Monsieur le ministre, mesdames et messieurs les présidents, madame la secrétaire générale du gouvernement, mes chers collègues, la mise en application des lois n'est pas une option. Une loi, si belle soit-elle, ne sert strictement à rien sans ces textes d'application.

Elle n'est qu'une intention et pas une traduction. La loi forge des droits son inapplication les bloqu l'absence de parution des décrets nécessaires à l'ouverture des droits crée un sentiment d'incompréhension d'insécurité juridique voire de frustration pour tous ceux qui attendent impatiemment de bénéficier des nouveaux dispositifs votés par le parlement. Alors, allons-y.

Comment expliquer aux sapeurs pompiers volontaires qu'ils ne peuvent toujours pas valider leur trimestre de retraite afin de compléter leur carrière professionnelle en l'absence du décret d'application sur la bonification des trimestres prévus par la loi de finance rectificative de la sécurité sociale du 14 avril 2023. Et ce n'est pas faute d'avoir interpellé le gouvernement. J'ai recensé au moins 19 questions au gouvernement écrites ou oral sur tous les bancs.

Comment faut-il le dire ? Qui est donc responsable de cette obstruction ? Comment expliquer à certains patients qu'ils risquent d'être confronté à une rupture de traitement en l'absence d'entrée en vigueur du régime de prise en charge dérogatoire pour les médicaments en fin d'accès précoce prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ?

L'absence de publication des mesures d'application d'une loi tend finalement à conférer au décret et aux arrêtés une valeur plus importante que celle qui est attribuée par la hiérarchie des normes puisque l'attente de leur parution bloque la mise en œuvre d'une disposition législative. L'enjeu de ce bilan va donc bien au-delà du commentaire annuel d'un taux global d'application des lois. C'est celui de la crédibilité politique de faire coïncider nos annonces et nos actions.

C'est pourquoi le Sénat ne veut pas se contenter d'être un comptable senseur une fois par an. Notre assemblée s'est plutôt engagée depuis plus de 50 ans dans un exercice de service aprèsvote, recensant et évaluant l'ensemble des mesures décrets comme arrêtés, prévu ou non, mais toujours nécessaire à la bonne application de la loi. Sur ce point, le Sénat peut se féliciter d'avoir été entendu sur la prise en compte par le secrétariat général du gouvernement des arrêtés prévus dans le décomte des mesures d'application et je vous en remercie.

Le suivi aiguisé accompli par l'ensemble des commissions permanentes ainsi que par leur rapporteur respectifs dont je salue la qualité des travaux recense non seulement l'ensemble de ces mesures mais dresse également un bilan qualitatif de la mise en œuvre des lois rapportées pour éventuellement en proposer des évolutions. Ainsi, un des dispositifs de la loi climat et résilience concernant les EDFE a fait l'objet d'une mission d'information conduite par la commission de l'aménagement du territoire. Le rapport d'information publié à ce titre a non seulement anticipé sur les risques d'un déploiement trop brutal du dispositif, mais aussi contribuer au débat législatif sur le sujet.

La commission des affaires sociales a avec l'aide de la cour des comptes entrepris d'évaluer l'émission de l'agence de la biomédecine telle que redéfinie par la loi du 2 août 2021 relative à la bioéthique. La commission des lois a quant à elle dressé un constat sévère de la mise en œuvre des différentes dispositions de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. J'en viens maintenant plus spécifiquement à la session 2023-2024.

Les taux et les délais constatés viennent malheureusement illustrer mon propos liminaire. 51 lois hors convention internationale ont été promulguées sur la période dont 21 d'application directe et 30 avec mesures d'application. Je constate, monsieur le ministre, qu'au 31 mars 2025, 31 mars 2025 seules quatre lois étaient devenu totalement applicable et que 26 donc attendaient toujours l'apparution de 269 mesures réglementaires.

Devrais-je dire, des millions de personnes attendaient l'apparution de ces décrets et arrêtés. Que dire dans ces conditions aux 13,3 millions de Français en mobilité précaire qui n'ont pu bénéficier du dispositif de la loi sur le réemploi des véhicules du 5 avril 2024 en l'absence d'un décret d'application. Cette loi restera à l'être morte car la prime à la conversion sur laquelle repose l'intégralité du dispositif a été abrogée par décret en novembre 2024.

Ces 269 mesures en attente de parution représentent également un flux qui vient s'ajouter au stock des mesure attendu issu des lois votées à l'occasion des précédentes sessions. On peut donc craindre avec le temps un effet boule de neige néfaste. Le retard tend toujours à s'accumuler au détriment des bénéficiaires des dispositions votées.

Ils sont en effet nombreux les serpents de mère législatif qui continuent de naviguer dans la zone grise d'application partielle des textes et certains ont plus de 40 ans. Je n'en citerai que quelques-uns relevant des compétences de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Les lois économie bleue, biodiversité montagne T3P de 2016 la loi l'homme de 2019 Ajec de 2020 climat et résilience de 2021 réduire l'empreunte environnementale du numérique en France 2021 la lutte contre le risque incendie de 2023 et APER de 2023.

En ce qui concerne le taux d'application globale de la session 2023-2024, celui-ci s'établit à 59 % en comptant les mesures différées. Il a donc atteint un niveau particulièrement bas en se contractant de 5 points par rapport à la précédente session. Hors mesure différées, il atteint 62 %.

Nous sommes toujours bien loin des taux de 80 % des années 2017 à 2019. L'application des lois est une obligation juridique à forte résonance politique. Or, elle a été une victime collatérale de l'instabilité politique constatée en 2024.

La gestion des affaires courantes par les gouvernements démissionnaires à l'issue la dissolution de l'Assemblée nationale le 9 juin 2024 et de de l'adoption de la motion de censure le 4 décembre 2024 a eu raison des élans ministériels visant à mettre en œuvre les textes votés. Cet usage républicain restreint considérablement le champ d'action gouvernementale à la gestion de la continuité de l'État et des services publics. Le circuit de validation des mesures d'application par les ministères et les cabinets ministériels ont donc été fortement perturbés.

Encore que tout ce temps aurait peut-être pu être mis à profit autrement. Mais l'aspect conjoncturel particulier de la session 2023-2024 ne saurait toutefois occulté le caractère structurel et récurrent de la fragilité du processus de l'application des lois. Plusieurs facteurs y contribuent tels que les circuits de validation, les consultations obligatoires et les contraintes techniques et juridiques.

Il est vrai qu'un texte en cours d'examen concentre toujours plus d'attention qu'un texte voté. Un intérêt chasse si vite l'autre que les textes adoptés hier quittent l'actualité pour être immédiatement relégué dans cette zone grise des textes partiellement applicables. Cela me conduit à évoquer la question des lois adoptées après engagement de la procédure d'urgence.

Pas moins de 78 % des lois votées sur la session ont été adoptées en urgence. Toutefois, le recours à cette procédure qui est censée être exceptionnelle semble sans incidence sur le rythme de la prise des mesures d'application. Le taux moyen d'application de ces lois n'est que de 55 % soit 4 points inférieurs au taux moyen global.

Le gouvernement ne semble donc pas s'astreindre à la célérité qu'il impose au Parlement. Et donc plus c'est urgent, moins cela suit. Quant à la mise en application des mesures issues de proposition de loi, leur taux d'application reste médiocre.

Il se fixe à 46 %. Cet écart de 13 points avec le taux global moyen toute loi confondue interroge même si les mesures réglementaires contenues dans les propositions de loi sont par définition plus difficiles à anticiper pour le gouvernement. Cette application des lois à deux vitesses est d'autant plus incompréhensible que ces lois n'ont concentré que 17 % du total des mesures attendu.

Le taux de remise des rapports au Parlement constitue également, monsieur le ministre, un autre point d'inquiétude. Un seul rapport sur 12 a été remis au Sénat lors de la session 2023-2024 alors que notre assemblée se contraint à ne faire usage de ses demandes qu'avec la plus extrême par Simonie. La commission des affaires économiques n'a malheureusement pas pu disposer du rapport sur les moyens nécessaires à la requalification des friches de plus de 10 ans.

Or, le contenu d'un tel rapport aurait été utile à la rédaction de la proposition de loi sur la trajectoire de réduction de l'artificialisation. Quand on rapport d'application des lois censé être remis dans les 6 mois suivant l'entrée en vigueur d'une loi, seul 41 % d'entre eux ont été transmis au parlement. sur 2023-2024, c'est évidemment trop peu.

Le dernier point de ma présentation porte sur les délais de parution des mesures d'application. Le gouvernement s'est fixé comme objectif un délai de 6 mois pour prendre les mesures nécessaires. Les délais de publication des décrets arrêtés ont malheureusement été impactés par la conjoncture politique en 2024.

Le délai moyen de publication est de 7 mois et 24 jours. Il augmente de plus de 2 mois par rapport à la session précédente. Encore une fois, nous sommes loin des délais de 4 et 5 mois affichés dans les années de 2017 à 2019.

La situation des mesures issues des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée est particulièrement alarmante. Le délai moyen est plus long que le délai global toute loi confondue 8 mois et 8 jours. Mais alors pourquoi engager la procédure accélérée ?

Seules les lois d'initiative parlementaire ont vu leur délai d'application légèrement s'améliorer avec un délai moyen de 6 mois et 30 jours. Je rappelle toutefois que leur taux d'application est médiocre. En conclusion, les enjeux de l'application des lois sont tells qu'on ne peut se satisfaire de taux avoisinant les 60 % depuis les années 2020.

Le problème est ardu et requiert une vision transversale du processus législatif car la question de l'application des lois se pose dès l'élaboration des dispositions législatives. Nombre, qualité et calendrier sont les clés d'une meilleure mise en application des lois. Nous sommes tous concernés, le gouvernement comme le parlement.

C'est pourquoi je plaide pour un renforcement du dialogue avec vous, monsieur le ministre, et bien sûr avec le secrétariat général du gouvernement qui orchestre le rythme de publication des mesures réglementaires afin de ne pas attendre 1 an pour déplorer des retards irréversibles. Je me tiens à votre disposition pour accroître les échanges et je l'espère trouver une méthode constructive au service des texte les plus attendus des Français et du respect dû au Parlement. Je vous remercie.

Alors chers collègues, monsieur le ministre, madame la secrétaire générale du gouvernement pour la bonne organisation de la réunion. Donc je suggère à présent de donner la parole successivement donc au ministre délégué auprès du premier ministre chargé des relations avec le parlement que je remercie à nouveau d'avoir accepté cette invitation. Ensuite à madame Clairlandais. [Musique]