L’État de droit peut-il encore faire consensus en France ?

Il est encore à la tête pour quelques jours de la juridiction la plus élevée de l'ordre administratif français. Le Conseil d'Etat, institution majeure de la République, situé place du Palais-Royal à Paris, dont il a la charge comme vice-président depuis 4 ans. Plus de 4000 personnes réparties dans les tribunaux, cours d'appel et sections du Conseil. Ce polytechnicien, docteur en droit au fonctionnaire, à 68 ans, après près de 50 ans de carrière, doit quitter ses fonctions, mais il conservera celles de l'enseignement.

Chargé de conseiller le gouvernement et le Parlement, mais aussi de trancher les litiges entre administration et citoyen, l'institution qu'il préside encore est sur le devant de la scène, de plus en plus sollicitée, mais aussi souvent attaquée. Bonjour Didier Roland-Tabuteau.

Bonjour Madame de Villene.

Merci d'avoir choisi France Culture pour vous exprimer au seuil de votre mandat de vice-président du Conseil d'Etat. Avez-vous le sentiment du devoir accompli ?

C'est aux autres de le dire. Moi, j'ai exercé ces fonctions avec enthousiasme, détermination et surtout la chance d'être dans un collectif, une communauté de travail. Vous l'avez dit et je vous en remercie. C'est 4300 personnes, c'est pas que le Conseil d'Etat, c'est toute la juridiction administrative, les 42 tribunaux administratifs, les 9 cours administratifs d'appel, la Cour nationale du droit d'asile et le tribunal du stationnement payant. Je le souligne parce que c'est une fonction rare dans le monde où une cour fêtière, une cour suprême pour l'ordre administratif est également compétente pour la gestion de cette juridiction.

Et donc voilà, c'est un immense honneur qui m'a été fait en me confiant ces fonctions.

Est-ce que vous avez conscience, Didier Roland-Tabuteau, que parfois le Conseil d'Etat est un peu obscur pour nos concitoyens ?

J'en ai conscience parce que c'est une institution qui est à la fois connue et mal connue, si j'ose dire. Connue par son nom, par le fait qu'elle est régulièrement dans l'actualité. Et bien évidemment, la période de l'épidémie de Covid a encore renforcé cette visibilité du Conseil d'Etat. Et par ailleurs, c'est une institution qui est un peu complexe parce qu'elle a plusieurs missions. Deux missions constitutionnelles, deux missions législatives. J'en évoquais une législative, la gestion de la juridiction administrative. Mais pour le reste, le Conseil d'Etat, vous l'avez dit, est évidemment la juridiction suprême de l'ordre administratif.

Ça veut dire que concrètement, quand on va devant le juge administratif, le tribunal administratif, qui est le juge de droit commun, parce qu'on conteste le permis de construire, une construction à proximité de chez soi, parce qu'on est agent public et qu'on n'accepte pas une décision, parce qu'on conteste un décret du gouvernement, pour les décrets devant le Conseil d'Etat directement, pour les autres devant le tribunal administratif, puis la Cour administrative d'appel, puis le Conseil d'Etat en cassation, comme juge de cassation. Donc ça, c'est sa mission juridictionnelle. Elle est évidemment fondamentale, constitutionnelle.

On aura l'occasion de revenir, j'imagine, sur sa fonction dans l'état de droit. Sa deuxième mission, c'est la mission de conseiller, c'est-à-dire, et c'est une mission qui est peut-être moins évidente, de conseiller le gouvernement, mais également le Parlement, depuis la révision constitutionnelle de 2008. Le Parlement peut nous saisir, la présidente de l'Assemblée nationale ou le président du Sénat peuvent nous saisir d'une proposition de loi. Et dans ce cas-là, nous donnons un avis totalement indépendant, j'y insiste, qui d'ailleurs, parfois, n'est pas complètement accepté ou regardé avec un petit peu de gêne par l'autorité qui nous a saisi. Mais ça, c'est notre rôle.

Et cette fonction de conseil du gouvernement, elle est évidemment fondamentale pour la construction du droit.

Vous regardez en droit si le projet de loi ou la proposition de loi est viable ?

Alors, dans notre fonction de conseiller, nous regardons en droit, ça c'est notre mission fondamentale, c'est-à-dire, est-ce que c'est conforme à la hiérarchie des normes, ce qui est la base de l'état de droit, mais également, si le texte est compréhensible, il peut être conforme aux normes, et puis très compliqué, accessible qu'à des juristes pointus dans un domaine. Notre rôle, c'est d'essayer de le rendre le plus accessible possible. D'ailleurs, l'accessibilité, l'intelligibilité de la norme juridique, c'est une exigence constitutionnelle.

C'est pas toujours simple, quand on lit vos avis, de les comprendre.

Alors, les avis, on essaie d'être le plus pédagogue possible, mais parfois, la législation est compliquée. Et puis, troisièmement, et ça, j'y insiste, il est dans notre office jamais de remettre en cause l'objectif poursuivi. Le gouvernement veut faire ça, le parlementaire qui a présenté la proposition de loi veut faire ça. Ça, c'est... Il est le seul à avoir la légitimité du suffrage universel, direct ou indirect, pour le gouvernement. Et, en revanche, nous pouvons lui proposer des voies différentes pour atteindre son objectif. C'est-à-dire qu'on se prononce également dans ce qu'on appelle l'opportunité administrative.

Vous avez dit récemment, dans un entretien à Libération, que vous souhaitiez que les études d'impact, c'est-à-dire qui accompagnent les projets de loi ou les propositions de loi, aient aussi une dimension économique. Pourquoi ?

Les textes qui régissent l'étude d'impact le prévoient, mais ce que l'on constate au quotidien, quand on examine les projets de loi, c'est que les études d'impact sont, en général, assez bien faites sur les aspects juridiques, souvent sur les aspects statistiques, même si parfois il nous arrive de demander un petit peu plus de données. Sur les aspects économiques, c'est quand même beaucoup plus faible. Et c'est dommage parce que nous avons des centres de recherche, des universités, des structures administratives qui produisent de la donnée économique. Et voilà, j'insistais sur le fait qu'on puisse disposer de plus de données économiques pour apprécier la portée des projets.

Est-ce que vous avez reçu des pressions politiques ou autres tout au long de ce mandat, Didier Roland-Tabuteau, à la tête du Conseil d'État ?

Personne ne s'y a hasardé. Non, nous avons, moi j'ai exercé mes fonctions en toute indépendance.

Parce que vos décisions...

Il faut avoir mauvais caractère quand on est dans ce type de fonction.

Et ingrat, comme disait Badinter.

Absolument. Devoir d'ingratitude, c'est une règle qui est...

Vous avez la personne qui vous a nommée.

Absolument.

Il y a beaucoup de décisions qui ont en effet fait les gros titres de la presse. On peut penser bien sûr à celle sur les soulèvements de la terre, après les affrontements à Sainte-Solines. Vous avez annulé la dissolution de ce mouvement. On peut penser aussi à la classification, France Insoumise, extrême-gauche, extrême-droite. Comment vous vivez toutes ces secousses ?

D'abord, je ne commande jamais de décisions. Mais d'une manière générale, nous, nous avons à dire le droit. Notre rôle, il faut bien le mesurer, c'est d'appliquer la loi ou le décret dans la logique que ces auteurs ont voulu faire prévaloir. Quand on a appliqué une disposition de loi qui n'est pas claire, qui n'est pas évidente, si elle est claire et évidente, on l'applique très simplement. S'il y a un doute, on va chercher ce qu'on appelle les travaux préparatoires, l'interprétation de la loi, qu'est-ce que le législateur a dit, qu'est-ce qu'il a voulu. Notre rôle, c'est ça, c'est d'être la voix de celui qui a voulu faire la norme.

Pour autant que cette norme est conforme à la hiérarchie des normes, que la loi est conforme à la Constitution et aux traités européens, aux traités internationaux, etc. Mais voilà. Et donc, pour répondre à votre question très directement, nous n'avons ni à plaire ni à déplaire. Notre rôle, c'est de dire le droit. Et d'ailleurs, très souvent, quand il y a un débat, parce que j'ai bien vu, évidemment, un certain nombre de polémiques sur des décisions, mais ce n'est pas la décision de justice, en général, qui est véritablement contestée quand on analyse. C'est la règle de droit que nous avons appliquée.

Et dans ce cas-là, il appartient aux autorités politiques qui en ont seule la responsabilité, et c'est tout à fait fondamental, c'est une responsabilité essentielle d'adapter la règle de droit si elle ne leur paraît pas satisfaisante.

Vous l'avez un petit peu abordé à l'instant, Didier Roland-Tabuto, c'est la période du Covid qui a été essentielle, évidemment pour le pays, mais aussi pour votre institution, le Conseil d'État, qui a été énormément saisi sur toutes ces mesures liées au confinement, à la crise sanitaire. Est-ce que vous pouvez nous raconter un peu de l'intérieur de ce moment, d'autant que vous présidiez à l'époque la section sociale du Conseil d'État, donc directement liée à ces enjeux ?

Alors, il y a eu deux aspects dans cette période tout à fait, évidemment, hors normes, et d'ailleurs, j'en profite pour remercier infiniment les membres des tribunes administratives qui étaient en première ligne, et les membres du Conseil d'État, c'était moins direct dans les cours administratifs d'appel, qui ont toujours siégé, jugé les affaires pendant toute la période, quelles que soient les circonstances sanitaires. Je le dis parce que c'est tout à fait essentiel, et les agents de greffe, les magistrates et les magistrats ont été extrêmement présents. Alors ensuite, ça témoigne de quoi ?

Premièrement, du fait que le juge administratif a été présent en permanence, en urgence, parfois dans des décisions en quelques heures, en quelques jours, dans le cadre de la procédure de référé, pour procéder au jugement de décision qui mettait fortement en cause des libertés publiques, et un autre objectif constitutionnel qui est la protection de la santé publique. Cet équilibre entre eux, et d'ailleurs, on apprécie la proportionnalité de la mesure, c'est-à-dire est-ce que la mesure est nécessaire, est-ce qu'elle est adaptée, est-ce qu'elle est proportionnée ?

Ce travail-là, les juges l'ont fait en temps réel, et dans certains cas, ils ont suspendu parce que la jauge était insuffisante pour le nombre de personnes, parce qu'on ne pouvait plus accéder à quelqu'un qui était décédé, etc. Donc le juge a fait son métier en permanence. Et d'ailleurs, ça s'est vu, puisque la procédure de référé n'a jamais été autant pratiquée que depuis, puisque une partie du public, des associations ont vu l'efficacité du juge administratif. Ça, c'est la première chose.

Et la deuxième chose, vous faisiez référence à la sélection sociale, on a été soumis à une avalanche de textes qu'on a examinés, alors en tant que conseillers, dans des délais extraordinairement rapprochés, et là encore avec une équipe formidable avec la sélection sociale, et qui montre quoi ? Qui montre que même dans des circonstances aussi graves, exceptionnelles, l'état de droit a prévalu. On a pris les textes qu'il fallait pour que tout ce qui se passait soit prévu par la loi, prévu par des décrets, organisé. C'était une question qui se posait, et je crois qu'elle a été résolue de façon très forte.

Et par ailleurs, l'état d'urgence sanitaire dont on a beaucoup parlé, le Parlement a décidé de le créer, on en a vu les conséquences, mais il est sorti de notre législation, parce que le Parlement avait décidé qu'au bout d'un certain temps, lorsque l'épidémie serait passée, on supprimerait cette disposition. Donc je trouve que c'est aussi un très bel exemple d'application de l'état de droit.

Qu'est-ce qu'il en restera plus largement, Didier Roland-Tabuteau, de cette période pour la société française ?

Premièrement, je crois du fait qu'il faut, et c'est d'ailleurs l'un des objets d'une étude qu'on a faite récemment, inscrire l'action publique dans le temps long. C'est-à-dire, bien sûr, il faut gérer l'urgence, c'est la responsabilité incessible des pouvoirs publics, il faut pouvoir répondre au quotidien aux difficultés de nos concitoyens, à l'organisation, mais il faut aussi se préparer à ce qui va suivre, à la crise qui peut venir. Ça vaut en défense nationale, ça vaut en santé publique, ça vaut en énergie, ça vaut dans tous ces secteurs, et donc l'inscription de l'action publique dans le temps long, c'est quelque chose qui est essentiel, et dont le Covid a rappelé toute l'importance.

Vous dites souvent les deux piliers de l'état de droit, et on va en parler longuement après le journal, c'est la science et le droit. Deux choses qui ont été, et qui sont toujours sacrément contestées dans notre pays.

Alors, sacrément, pas tant que ça je pense, qui le sont aujourd'hui, qui ne l'étaient pas ou peu auparavant, le droit l'était, la science moins, et donc d'où le message que j'ai voulu faire passer lors de la rentrée du Conseil d'État en septembre dernier. Pourquoi ? Parce que le droit, c'est la façon dont on décide de vivre ensemble. Ce sont les règles qu'on établit pour que, quand on est ensemble, on respecte les feux rouges, le décret qui prévoit qu'on ne peut pas faire ceci ou cela, c'est-à-dire la façon de vivre ensemble. Et le juge est là, par le droit, pour résoudre les conflits, il y en a toujours dans une société, par la paix publique. Le juge donne une sentence et arrête.

Et la science, c'est la même chose au niveau de la connaissance. C'est pour éviter que nos débats, nos échanges, notre commun, ne soient fondés sur des illusions, ne soient fondés sur des fake news, dit-on aujourd'hui, si vous me permettez l'expression. La science, c'est la base des connaissances. Alors, elle évolue dans le temps. Et donc, j'en déduis que le droit et la science sont à la fois deux piliers de la démocratie, mais également deux remparts contre l'arbitraire. Monsieur le professeur, la paix, pour vous, qu'est-ce que c'est ?

Oh, je ne dirais pas que c'est l'absence de guerre, comme certains prétendent. Je dirais que c'est, puisque c'est pour cela, probablement, qu'on m'a couronné, que c'est un État où les droits de l'homme sont d'abord connus et ensuite respectés. Et il n'y a pas de paix si les droits de l'homme ne sont pas respectés, mais réciproquement, c'est une chimère que de croire qu'on peut respecter les droits de l'homme dans un État du monde où la guerre, c'est-à-dire la négation même de l'existence de l'homme, est affirmée tous les jours.

Et il est clair que les violences qui se déroulent dans toutes les parties du monde, comme les soubresauts d'un monde qui se cherche, ne peuvent pas satisfaire les gens comme nous. Pensez-vous qu'il existe une formule de paix ? Non ! Il n'y a pas de formule de paix. La première formule de toutes, c'est que l'homme doit penser à ses devoirs envers les autres hommes, autant qu'à ses droits.

Vous avez reconnu cette voix ?

Un grand moment d'émotion, René Cassin.

René Cassin, l'artisan de la Déclaration universelle des droits de l'homme, le professeur de droit, mais surtout le prix Nobel de la paix en 1968. Cet entretien qu'on vient d'entendre sur Interactualité en octobre 68 est après la réception de son Nobel. Et puis, c'est votre lointain prédécesseur, vice-président du Conseil d'État de 1944 à 1960. Cette archive, elle résonne drôlement aujourd'hui alors que la guerre est bien plus proche de nous qu'elle ne l'était à l'époque.

Oui, merci de l'avoir fait partie. C'est un immense respect pour quelqu'un qui a été 16 ans vice-président du Conseil d'État. Pour nous, c'est la référence, vraiment la très grande référence. Et puis, un parcours pendant la guerre 14-18 et pendant la Deuxième Guerre mondiale absolument essentiel pour garantir la continuité républicaine. Donc vraiment, c'est quelqu'un de très important. Et c'est vrai qu'aujourd'hui, je crois que nous sommes dans une période où les bouleversements sont majeurs. bien sûr, le retour ou l'extension d'un certain nombre de guerres, de conflits, notamment sur le territoire européen, mais également d'autres transformations.

Pensons, pour les jeunes générations, pour mes enfants et petits-enfants, qu'est-ce que l'on a ? On a le dérèglement climatique qui est quand même marqué et qui s'accentue. On a le bouleversement économique et social, et j'allais dire sociétal, avec l'intelligence artificielle. On a une période politique un peu compliquée, une dette publique qui est très forte. Donc il y a des défis absolument gigantesques à relever. Je pense qu'ils sont comparables à ceux que l'on peut connaître après des grands bouleversements. Et à chaque fois, pensons à 44, 45, 58, 59, la France a su relever ces défis. Donc je ne suis pas du tout pessimiste. Je suis confiant.

On a d'autant plus besoin de l'état de droit auquel René Cassin était tant attaché.

Mais comment faire pour justement aller sur le temps long, projeter l'action publique, les services publics sur le temps long, quand on passe sa vie, et on l'a bien vu dans ce dernier quinquennat d'Emmanuel Macron, à gérer des crises ?

Ça, c'est la difficulté, mais insessible des pouvoirs publics. Moi, je prenais toujours l'image, quand j'essayais de la présenter à des étudiants, c'est qu'il faut un politique, la responsabilité fondamentale, il est le seul à avoir cette responsabilité devant le pays et l'histoire, d'avoir à marcher sur deux tapis roulants. Il a un pied gauche qui avance sur un tapis roulant qui va doucement, qui est le temps long, et le pied droit qui vend sur un tapis roulant, qui va à toute vitesse, c'est l'urgence. Et c'est la combinaison des deux qui fait l'homme d'État, qui fait la grande action politique, l'action publique, au sens le plus noble du terme.

Moi, je suis tout à fait convaincu que cette action peut tout à fait s'inscrire dans le temps long.

Est-ce que vous êtes inquiet pour la démocratie française ?

Je ne suis pas inquiet pour la démocratie française. Je sais qu'il y a des signaux d'alerte, mais je ne suis pas inquiet parce que je crois que notre société et l'organisation juridico-politique, notre État de droit, sont des structures solides, construites après les atrocités de la Deuxième Guerre mondiale. On a construit, on pourra revenir peut-être, sur ce qu'est l'État de droit concrètement, pas seulement dans la théorie des juristes, mais en pratique, ce qu'est l'État de droit. Et je crois qu'en France, il est très, comment dire, immergé dans la société et donc très solide.

Vous êtes un pur produit de la méritocratie républicaine. Est-ce que des parcours comme le vôtre seraient encore possibles aujourd'hui ? En un mot, Didier Roland-Tabuteau.

Je crois qu'ils sont possibles. Ils sont peut-être plus difficiles. En tout cas, il y a beaucoup d'initiatives qui permettent de renforcer ça. Je pense aux prépatalants qui sont remarquables. Mais il y a incontestablement une interrogation sur l'ascenseur sociale dans notre pays à laquelle il faut prêter attention parce que, voilà, je crois profondément à l'égalité de droit que l'on doit garantir à toutes les générations. Et nous sommes toujours

en compagnie de Didier Roland-Tabuteau. Merci d'être avec nous ce matin. Vous avez passé 4 ans à la tête du Conseil d'État, la plus haute juridiction administrative du pays, celle qui tranche les contentieux entre citoyens et administration. Derrière cette institution, il y a un concept plus large que vous défendez l'État de droit. Mais avant cela, voulez-vous réagir au billet politique qu'on vient d'entendre de Jean Lémarie ? On en parlait juste avant le journal.

Oui, volontiers, parce que je crois que c'est derrière la question essentielle qu'il pose et qui rejoint ce qu'on évoquait sur le droit et la science. Moi, je crois que le mot clé pour les prochaines années, c'est le mot raison. La raison au sens du 18e siècle, c'est-à-dire cette capacité à avoir une approche rationnelle, établie des choses. Et cette confiance et cette nécessité de faire adhérer au projet de vivre ensemble et de se croire parce qu'on est sur des bases objectives, rationnelles, scientifiques, je pense que ça passe par l'éducation.

L'éducation est l'élément fondamental, surtout dans une société où, si vous me permettez une image un peu rapide, on a de moins en moins le 20 heures en commun. On a de moins en moins une information qui est la même pour tous. C'était le cas il y a 20, 30 ans assez aisément. Et donc, cette capacité à développer l'esprit critique, à découvrir la façon d'interpréter les choses. Vous savez, moi, je suis très... Comment dire ? J'ai toujours été très ému par la phrase de Victor Hugo « La liberté commence ou finit l'ignorance ».

Mais pourtant, les enquêtes ne vont pas vraiment dans ce sens-là, dit Roland Tabuto. Un Français sur deux estiment que les désaccords entre scientifiques s'expliquent par des intérêts privés,

par exemple. C'est pour ça qu'il y a un travail permanent, c'est une mobilisation permanente de la société. Il y a toujours des risques, des idéologies, des mouvements d'opinion qu'il faut contrer. Mais ce n'est pas la première fois. Disons que ce qui est caractéristique aujourd'hui, c'est qu'ils sont potentialisés par les réseaux sociaux et par une capacité de diffuser une information, une contre-information qui est beaucoup plus forte que par le passé. Mais ces phénomènes ont toujours existé.

Alors, on en a beaucoup parlé ces derniers temps de l'état de droit. Est-ce que c'est le vice-président que vous êtes du Conseil d'État qui est attaché à l'état de droit ou c'est l'institution ?

C'est l'institution fondamentalement ? Pourquoi ? Parce que l'état de droit, si vous me donnez juste une minute, l'état de droit, c'est, si on prend la théorie de Kelsen, pour les juristes, c'est la hiérarchie des normes et le fait que chaque norme doit être conforme aux normes supérieures. Ce que nous appliquons tous les jours dans notre organisation juridictionnelle et juridique française. L'état de droit, je crois que c'est beaucoup plus que ça encore. C'est ça, bien sûr. Mais c'est quoi l'état de droit ? C'est premièrement des règles, des lois, des décrets, des arrêtés municipaux, préfectoraux, qui sont élaborés selon les processus prévus par la démocratie.

La loi est votée par le Parlement, etc. Ça, c'est le premier élément. C'est-à-dire qu'il y a une légitimité de la règle. Il ne faut pas qu'elle soit évidemment envahissante, ça, on peut y revenir, mais la légitimité de la règle. Le deuxième élément, c'est des associations, des entreprises, des administrations, évidemment, qui respectent cette règle. Et enfin, et des citoyens qui la respectent, qui intègrent cette règle. La règle fait partie de leur vie. C'est parce que c'est comme ça qu'ils vivent bien avec les autres.

Et puis, in fine, vous avez un juge, quand il y a un conflit, quand on n'est pas d'accord sur l'application de la règle, il y a un juge indépendant et impartial qui vient trancher le litige. C'est ça, l'état de droit. Et donc, c'est dans toute la société que ça s'énerve.

L'état de droit a été totalement violé par la décision qui a été rendue. D'abord, parce qu'encore une fois, elle empêche un recours effectif, ce qui est un droit qui est garanti par la Convention européenne des droits de l'homme. Deuxièmement, parce qu'elle considère que le fait de se défendre justifie l'exécution provisoire. C'est-à-dire que les droits de la défense, je le rappelle à ceux qui nous écoutent, c'est précisément le droit de se défendre.

Là, on nous dit le fait de vous défendre, le fait de faire état potentiellement de la prescription qui serait intervenue, eh bien, va faire en sorte que je vais aggraver de manière considérable votre peine au point de vous empêcher de pouvoir être défendre. Mais madame, l'inéligibilité immédiate,

elle est prévue par les textes. Marine Le Pen sur TF1, le 31 mars 2025 face à Gilles Boulot après sa condamnation en première instance pour détournement de fonds publics dans l'affaire des assistants parlementaires du Front National de l'époque. Elle a fait appel, on connaîtra la décision finale en juillet, mais on pourrait ajouter à cela le président ou le ministre de l'Intérieur de l'époque, Bruno Rotaillot, qui dit que l'état de droit n'est ni intangible ni sacré, ou Nicolas Sarkozy, lui aussi, après une décision de justice le concernant, qui explique que c'est un viol contre l'état de droit. Comment avez-vous vécu ces critiques, voire ces attaques plus que frontales ?

Didier Roland-Tabuteau.

Vous comprendrez que je ne commente évidemment jamais les interventions des autorités politiques. Je crois que l'état de droit, c'est ce respect des règles. Et d'ailleurs... Mais pardonnez-moi,

quand un ancien président de la République et la finaliste aux deux dernières élections présidentielles remettent en cause l'état de droit, qu'est-ce que ça dit du moment politique dans lequel on est ? Est-ce que c'est normal ?

Non mais je crois que c'est également le recours aux voies de recours, cassation, à l'évocation de la Convention européenne des droits de l'homme. C'est-à-dire que c'est nos règles que l'on veut appliquer et ça, je trouve que c'est la bonne façon de faire. Alors après, qu'il y ait des commentaires qu'encore une fois, je me garderais bien d'évoquer, ben voilà, ça fait partie de la vie publique, de la vie politique. C'est pas nouveau. C'est pas la place du juge de les commenter. Ce n'est pas nouveau ? C'est pas nouveau. Non, non, non. Si vous reprenez l'histoire de France, le débat sur les juges est un débat très ancien. Le gouvernement des juges, c'est pas nouveau.

C'est un débat de philosophie politique très ancien. Donc voilà, je crois que, et par ailleurs, critiquer une décision de justice, chacun peut le faire ou commenter une décision de justice, chacun peut le faire. Les seuls qui peuvent pas le faire, moi je dis toujours, l'adage, on ne commande pas une décision de justice, s'il ne s'applique qu'au juge. Parce que moi, je ne peux pas commenter une décision de justice, un juge ne peut pas le faire, mais en revanche, qu'on en débatte, ça fait partie de la démocratie. On peut tout dire en démocratie.

Alors plus globalement, est-ce que vous comprenez donc qu'on puisse remettre en question l'état de droit au nom notamment de l'impuissance publique ? On entend beaucoup cet argument à droite, notamment d'ailleurs sur le droit des étrangers.

Alors, sur la question, c'est pas l'état de droit, c'est l'excès de normes. C'est pas du tout la même chose. L'état de droit peut produire des lois, des décrets, des arrêtés en grand nombre, parfois de façon trop complexe. Dans une dernière étude sur le dernier kilomètre de l'action publique, on avait montré que pour construire un abribus, dans beaucoup des cas, il y a une dizaine ou une douzaine de réglementations à respecter. Donc, on peut avoir un excès de normes. Ça, il n'y a pas de doute. Dans un état de droit, ça ne remet pas en cause l'état de droit. Ça veut simplement dire qu'il faut simplifier, il faut améliorer la norme. Et ça, alors, vraiment, c'est un créateur.

Crédeau du Conseil d'État de simplifier la norme. Et non seulement dans ses études pour inciter à le faire, mais il le fait concrètement. On a mis en place des ateliers de la simplification où on prend un pan du droit et on le décortique pour le transformer. On a ainsi proposé au gouvernement de passer d'une dizaine ou d'une douzaine de procédures pour le règlement des entreprises en difficulté à quatre procédures. Il y a des travaux qui sont lancés. Donc, le droit peut effectivement être une entrave lorsqu'il est excessif, mal écrit et ça, il n'y a absolument aucun doute, on travaille tous les jours à le simplifier.

Vous faites donc bien la différence entre l'état de droit et l'état du droit ?

Elle est fondamentale. La seule chose qu'on ne puisse pas faire, je trouve, par rapport aux juridictions, c'est des menaces contre les juges ou remettre en cause la légitimité de leur office. L'office, il dit le droit, il dit la loi et c'est la démocratie, c'est la constitution qui lui demande de le faire.

Par exemple, quand on entend que les magistrats seraient politisés ?

Ça, c'est du débat politique. En revanche, quand on met en cause un magistrat personnellement, il m'est arrivé d'intervenir et chaque fois qu'un collègue des tribus administratifs ou du conseil d'état ou des cours administratifs d'appel a été mis en cause personnellement et a souhaité introduire une action devant le juge pénal, nous l'avons soutenu.

Didier Roland Tabuteau, quand est-ce que, à votre avis, ça a commencé, ces menaces ? Est-ce que c'est lié aussi aux réseaux sociaux pour les magistrats que vous devez soutenir qui sont souvent cyberharcelés ?

Pour la justice administrative, parce que malheureusement, la juridiction judiciaire a connu des choses dramatiques bien avant, mais pour la justice administrative, on constate effectivement depuis 2-3 ans qu'il y a un renforcement des mises en cause et que les réseaux sociaux sont une phase d'amplification, c'est-à-dire qu'il y a en général un message qui n'est pas contestable qui sort, enfin qui n'est pas contestable au regard du droit pénal, et puis ensuite, il y a toute une série de réactions qui, de façon virale, vont déborder et mettre en cause et menacer, etc. Donc oui, je crois qu'il y a un effet d'amplification très fort aujourd'hui.

Il y a 41% des Français qui approuvent l'idée d'un homme fort sans élection ni parlement. Là, on est plus dans la remise en cause de l'état de droit.

Là, on est dans la remise en cause de la démocratie même. Bien sûr, le suffrage universel, c'est fondamental.

Est-ce que ça vous inquiète ?

Nécessairement, cette réaction, je ne pense pas qu'elle soit fondée. Je pense qu'il y a des mouvements d'humeur aussi dans l'expression. Il faut savoir, là encore, revenir à la raison et poser les choses entre la réaction virulente qu'on peut avoir face à ceci ou à cela, une réglementation qui s'applique à vous et qui vous met hors de vous, et puis fondamentalement ce que vous souhaitez pour notre pays, le fait que les gens vont voter, même si l'abstention est plus forte qu'elle n'était par le passé. Mais quand même, il y a une adhésion très forte au suffrage universel et à la démocratie, chacun à sa façon, mais c'est quelque chose qui nous est commun.

On a appris récemment le nom de votre successeur à la tête du Conseil d'État, c'est Marc Guillaume, qu'en pensez-vous ?

C'est quelqu'un de remarquable et je suis ravi que la succession se fasse de façon totalement sereine au sein de la juridiction administrative.

Il n'y a pas de remontée de femme puisque vous savez qu'il avait été épinglé pour sexisme et misogynie au moment, en 2018. Pas de remarques,

non.

Pas de remarques, pas d'inquiétudes. Non. Est-ce que le président de la République a trop de pouvoir de nomination ?

Ce sont les textes qu'il prévoit et de toute façon, il faut une autorité de nomination, quel que soit le mode. Même lorsque les nominations sont proposées par le Conseil de la magistrature, par des instances, etc., il faut une autorité qui vienne nommer. Et dans quasiment tous les pays, vous avez des autorités de nomination. Donc la question, c'est plutôt la procédure selon laquelle les différentes autorités sont choisies, beaucoup plus que l'autorité de nomination et qui est totalement légitime. Ce sont les articles de la Constitution qui le prévoient.

Qu'est-ce que vous pouvez lui souhaiter à ce successeur ?

Alors, premièrement, je dis qu'il a une chance formidable d'arriver dans une juridiction qui est une juridiction extrêmement active, j'allais dire efficace, mais je lui dis, il le sait, qu'il y a un défi considérable avec l'augmentation du contentieux. Pendant mon mandat, qui n'a pas été extrêmement long, de 4 ans et demi, le contentieux a augmenté de 50%. 50%, c'est absolument considérable. C'est quasiment unique ou en tout cas, c'est vraiment rarissime. Et donc, il y a un enjeu pour les 3-4 ans de la juridiction qui est faire face à ce contentieux, cet afflux contentieux. J'ajoute à cela que l'intelligence artificielle bouleverse les métiers du droit.

Et les requêtes vont être plus lourdes, plus complexes parce qu'elles sont construites à l'aide de l'IA maintenant dans bien des cas, sauf lorsqu'elles sont présentées par les avocats, mais les citoyens qui peuvent avoir un recours très aisé à la juridiction administrative, vont avoir de plus en plus recours, on le constate déjà, à l'IA avec des requêtes qui seront plus lourdes et pas forcément plus efficaces juridiquement, mais qui seront évidemment plus lourdes à traiter.

Vous l'utilisez déjà l'intelligence artificielle ?

Alors, nous faisons des travaux, mais la difficulté, c'est qu'on ne peut pas utiliser l'intelligence artificielle avec des systèmes dans lesquels les données sortiraient de la juridiction. Donc, on doit avoir une IA interne pour faire des tâches répétitives. On travaille dessus, on a un groupe de travail, notamment, on travaille conjointement avec le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation.

Quand vous dites que les contentions ont augmenté de manière aussi considérable, c'est sur quel sujet précis si vous avez ces données-là ?

Alors, pendant longtemps, il y a eu une augmentation qui était moins forte et qui était beaucoup sur le contentieux des étrangers, mais aujourd'hui, ce n'est plus le cas. Enfin, tous les contentieux, ou en tout cas, les principaux contentieux augmentent. Contentieux fiscal, contentieux de la fonction publique, contentieux de l'environnement, contentieux du droit des étrangers. Donc, c'est un mouvement général et vraiment très, très significatif. C'est presque un cri d'alarme. Attention, la juridiction peut se retrouver, alors qu'elle a des délais de jugement très satisfaisants aujourd'hui, elle peut se retrouver embolisée par cette explosion contentieuse depuis deux ans.

À quoi c'est dû, à votre avis ? Ça semble presque paradoxal. Au moment où on le disait, l'état de droit, le droit est remis en cause, on n'arrête pas de vous saisir.

Mais c'est pour ça que je crois que c'est beaucoup plus le droit qui est remis en cause, c'est-à-dire, on conteste et on a des citoyens qui sont sans doute mieux formés, mieux sediqués et qui veulent faire respecter leurs droits et c'est très bien et le juge est là pour ça et qui donc, voilà, ne laissent pas passer des situations qui ne leur conviennent pas. Mais c'est la confiance dans la justice et donc c'est la confiance dans l'état de droit. Quand on va devant le juge, c'est qu'on veut que le juge tranche le litige et donc, c'est pour ça que je dis, revenons toujours à une approche très rationnelle des choses. Il y a des mouvements d'humeur, mais l'état de droit, c'est notre bien commun.

Et donc, comment vous les expliquez ces contentions supplémentaires ? Est-ce que c'est lié aux services publics aussi ?

Alors, c'est en partie lié aux services publics, à des réglementations trop complexes, difficiles, dans lesquelles on ne se retrouve pas. On ne comprend pas pourquoi ceci vous a été refusé ou pourquoi vous êtes obligé de faire cela. Donc là, effectivement, et comme les services publics ont parfois moins d'accès humain, on est sur un répondeur ou sur un robot et donc on n'a pas l'accompagnement et donc on va devant le juge pour avoir l'accompagnement. Ce qui est un paradoxe. Aujourd'hui, le juge, il tranche les litiges, bien sûr, mais il lui arrive également de faire de la pédagogie.

On sait qu'il y a des requérants qui, même s'ils perdent devant le juge parce que leurs droits n'étaient pas établis, ils ont compris pourquoi et c'est rassurant, rassérénant et donc c'est aussi une fonction du juge mais ça devrait être une fonction de l'administration si elle en avait les moyens.

Il aurait fallu maintenir cette présence, j'allais dire physique, pour certains services publics. Vous le déplorez ?

Alors, cette présence est essentielle. Les maisons de services publics sont vraiment une très bonne réponse et par ailleurs, on constate que pour la justice administrative qui est un service public, c'est fondamental et les tribunaux, les cours et le Conseil d'Etat le font, il y a toujours un accueil humain téléphonique ou sur place pour expliquer, pour orienter, pour aider quand on n'a pas pu s'en sortir. Et on viendra d'une décision extrêmement importante qui rappelle que les services publics ne doivent jamais privilégier ou rendre exclusif un téléservice qui ne permettrait pas aux citoyens, aux justiciables d'obtenir l'application effective de leurs droits. Dans ce cas-là, c'est illégal.

S'il n'y a pas cette voie d'accompagnement, c'est illégal.

Vous avez dit récemment dans un entretien à la Croix qu'il fallait un État social fort. Ce n'est pas vraiment le refrain du moment, notamment à cause des restrictions budgétaires importantes.

Alors, il faut bien sûr réformer toutes les législations et toutes les réglementations en permanence pour les adapter. Le principe d'adaptabilité du service public est fondamental et ça vaut pour tous les textes. Mais ce que je dis quand je regarde l'histoire, moi je suis un petit peu spécialiste des questions sociales, quand je regarde l'histoire, c'est que les pays qui ont construit une puissance économique, une puissance militaire, ont construit en même temps une puissance sociale.

Quand on regarde la santé publique, l'accompagnement social, ça permet aux gens d'être libérés de la contrainte de l'avenir, comme on disait quand on a créé la sécurité sociale, ça permet également d'être moins malades, etc. Et donc, ce sont des éléments qui contribuent à la vitalité, à la puissance du pays. C'est pour ça que je dis que l'État régalien et l'État social sont indissociables. Alors, ça ne veut pas dire qu'il ne faut pas réformer, qu'il ne faut pas adapter les systèmes.

C'est dit, il y avait un pouvoir en France autoritaire ou qui était contre l'État de droit tel que nous le connaissons aujourd'hui. Est-ce que l'institution que vous représentez, elle est armée ?

L'institution est armée, oui. Elle est là pour appliquer les textes, elle prononce des annulations quand un texte est contraire à la norme supérieure. Elle est construite sur la collégialité. Je rappelle que quand nous jugeons pour l'essentiel des affaires, nous sommes trois juges, neuf juges, quinze juges ou dix-sept juges pour les affaires les plus importantes. Elle est fondée sur une histoire, sur une déontologie, sur un serment d'impartialité et d'indépendance qui font que c'est très robuste. Et elle est dans une construction de l'État de droit que j'évoquais tout à l'heure depuis 1945 qui fait que tout ceci est devenu très solide.

Alors, il peut toujours y avoir des circonstances exceptionnelles. Moi, je ne suis pas là pour dire que rien ne peut arriver. Mais je dis que je crois qu'on n'a jamais eu un État de droit aussi solide en France depuis deux siècles.

C'est paradoxal.

Ce n'est pas complètement paradoxal. C'est parce que aussi, le développement du droit s'est fortement fait. Parfois, je le disais de façon excessive, il y a parfois trop de normes. Si vous voulez, on arrive à ce stade que je regrette où parfois, certains diraient souvent, la loi est perçue comme entravant, empêchant, alors que pendant longtemps, la loi a été l'expression du projet collectif. On a construit les grands services, les grands projets de la France depuis 1945 autour de grands projets législatifs. La loi était celle qui exprimait notre projet collectif. Aujourd'hui, elle est moins perçue comme cela.

Je le regrette et je pense qu'il faut revenir à cette loi constructive plutôt qu'à cette loi qui entrave.

C'est pour ça, Didier Roland Tabuteau, vice-président du Conseil d'État, que vous êtes très attaché à la simplification. Vous pensez qu'il faudrait un temps politique pour regarder toutes ces normes qu'on a empilées depuis 1945 et voir celles qu'on garde, celles qu'on trie ?

Je crois que c'est essentiel. Je crois que les gouvernements essaient de le faire mais là, on est sur les deux tapis roulants. Ils sont un peu pris par l'urgence et donc, remettre sur le métier une législation, c'est toujours compliqué. Et par ailleurs, je rappelle qu'il y a des législations complexes qui sont complexes parce qu'il y a des gens qui ont intérêt à ce qu'elles soient complexes. qui, par exemple, vous avez des acteurs économiques, des acteurs sociaux, des acteurs qui...

Qui prennent trop de place dans l'espace public peut-être un peu caché, c'est-à-dire les lobbies, etc.

Non, je crois que tout ça est assez ouvert, mais ça conduit... Et ce n'est pas forcément avec de mauvaises intentions. Vous voulez, par exemple, résoudre un problème particulier qui est très spécifique compte tenu du territoire, compte tenu des personnes concernées, etc. Vous faites une loi très détaillée là-dessus. Cette loi très détaillée, elle va résoudre votre problème, mais elle apparaîtra ensuite comme une entrave pour d'autres sujets qui n'ont pas été imaginés au départ. C'est ça. Ce n'est pas la mauvaise intention. Celui qui produit la norme, en général, il a plein de bonnes intentions, il veut que ça marche mieux.

Mais en revanche, on peut aller trop loin dans l'explicitation des règles qui font que ces règles deviennent bloquantes dans les autres situations.

Est-ce que ça veut dire que parfois l'État aussi est trop central, pas assez sur le terrain, peut-être un peu trop techno ?

Il y a un équilibre à trouver. Il faut à la fois une vision des choses et donc un État au niveau national qui soit visionnaire. Moi, je plaide beaucoup pour que le Conseil d'État, dans toutes ses études, y insiste, pour qu'on associe plus l'université, les centres de recherche à la programmation, à la vision de l'avenir, etc. Et ça, c'est national, ça doit être fondé sur les ressources scientifiques et les universités dont on dispose. Et puis, il faut une action publique qui soit auprès du terrain. Et ça, ça dépend effectivement des moyens dont disposent les services qui font le maximum quand ils le peuvent.

Que souhaite le premier fonctionnaire de France à la Ve République ?

De continuer, de rester une organisation politique qui, quelles que soient les circonstances, pensons il y a quelques années aux cohabitations, les crises que vous avez évoquées, la succession de gouvernements qu'on a connues depuis deux ans, qui reste un régime politique très stable. Alors, si le peuple français veut en changer, c'est lui le souverain et c'est lui qui décide de la constitution. Mais je crois qu'on a une constitution très solide.

Pourquoi c'est le vice-président du Conseil d'État qui préside le Conseil d'État ?

C'est le fruit de l'histoire. En fait, le Conseil d'État a été créé, les premières étapes, c'était le Conseil d'État du roi. Et puis ensuite, en 1799, Napoléon Bonaparte en fait un Conseil d'État. Et il y a eu une présidence qui a été une autorité politique, le roi, l'empereur, le garde des Sceaux, etc. Depuis 2000, les textes sont très clairs. La présidence du Conseil d'État est assurée par le vice-président. C'est ce qui est écrit dans les textes.

Qu'est-ce qu'on peut vous souhaiter pour votre retraite ? Est-ce que c'est un mot qui sonne à vos oreilles Didier Roland-Tabuteau ?

Il sonne de plus en plus fort. Mais non, je vais continuer à essayer de travailler sur toutes les questions qui m'ont passionné depuis que je suis entré dans la fonction publique et même avant parce que c'était une vocation de continuer à travailler sur tous ces sujets. Et d'une certaine manière, moi c'est plutôt un vœu pour la juridiction administrative que je veux exprimer aujourd'hui dans ces circonstances. Et vous avez nous avez fait entendre et j'en suis très heureux, René Cassin. Moi j'étais frappé par ce qu'il l'a dit dans une réunion devant les présidents des tribunaux et que je reprends vraiment.

Nos objectifs, c'est garantir la primauté de la loi, la protection des droits fondamentaux et la justice partout où flotte le drapeau de la République française. Je trouve que c'était une belle façon de présenter notre justice.

Merci infiniment en tout cas d'être venu ce matin dans les Matins de France Culture. Didier Roland-Tabuteau, vice-président du Conseil d'État encore pour quelques jours. Vous cédez votre place mercredi prochain. Sous-titrage Société Radio-Canada